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来源:   作者:县政协 李国旗   发布日期:2017年01月23日   字号:[][][]

 

 

在县委在十三届十四次全会上,县委明确提出:到2020年,确保实现“四翻番”目标,综合实力进入全省第二方阵中游位次,与省市同步高水平全面建成小康社会。高水平全面建成小康社会,不仅要求农村、城市人口达到小康水平,还要求在保障体系上实现高水平。近年来,我县以“欠发达地区乡镇奔小康”、“低收入农户奔小康工程”、“低收入农户收入倍增计划工程”等活动为抓手,通过“产业开发、下山脱贫、技能培训、社会关爱、金融服务”等帮扶措施,特别是2015年实施的精准扶贫,全面消除农村家庭人均收入4600元以下贫困现象,我县的农村贫困人口社会保障工作取得了明显的成效。但是,由于农村人口众多、财政资金压力大、乡村发展不平衡、管理体制不理顺等原因,我县的农村贫困人口社会保障依然还存在着一定的问题,严重制约着我县与省市同步高水平全面建成小康社会。针对我县农村贫困人口社会保障现状及存在问题,本文提出了一些建设性的意见,供县委、县政府决策参考。
一、我县农村贫困人口社会保障的现状
(一)家庭人均年收入4600元以下贫困现象全面消除。我县十分重视农村贫困人口脱贫工作。2015年12月,我县专门组织各乡镇(街道)辖区内的省、市、县政协委员和人大代表对人均年收入4600元以下贫困人口脱贫情况进行视察核查。根据核查统计,全县18个乡镇(街道)和温泉度假区的544个村,6433户9594人,填写调查表6433份,完成率100%,全县已全面消除家庭人均年收入4600元以下的绝对贫困现象,完成上级党委政府下达的任务。
(二)初步建立农村生活保障体系。2015年以来,我县紧紧围绕省委省政府“不把绝对贫困现象带入十三五”的决策部署,坚持“一户一策一干部”原则实施精准扶贫。按照“应保尽保、分类施保”的原则,对农村无儿无女的孤寡老人纳入救助的五保户,对农村中因残、因病等因素导致的贫困户建立低保补助制度。截至2015年度,全县共纳入低保、五保帮扶4690户6733人,纳入残保帮扶690户690人,产业、就业、金融帮扶53户129人,助困帮扶77户143人,其他帮扶47户49人。
(三)着力推行农村社会保险、医疗卫生保障。不断增加社会养老保险参保面,切实保障失地农民生活,从土地征偿费中设立专项资金为失地农民办理养老保险,2016年,县政府共为14420位失地农民办理了养老保险(其中转职工基本养老保险8758人)。着力推行新型农村合作医疗和大病医疗救助制度,全县参加新型农村合作医疗的农民达到268684人。2015年,全县大病保险享受7801人次,共支付大病保险基金1291.99万元。经过多年的发展,特别是近年来的“双下沉、两提升”工作,我县已基本形成以县为中心,以镇为纽带,以村为基础的疾病防控体系。
(四)逐步健全农村教育保障体系。加大贫困学生的教育费用减免幅度,对农村中小学生减免部分学杂费,对特困生发放助学券,免费提供基本学习用品,同时积极争取社会资助,利用社会资源解决贫困生的上学问题。2015年,我县资助学前教育贫困幼儿269人次,资助金额16.14万元;全县低收入农户子女入学教育扶持资助1702人次,资助金额81.8万元;义务教育阶段享受营养改善计划8585人次,资助金额429.25万元;高中段国家助学金1644人次,资助金额164.4万元,226人次免学费免代管费,计27.731万元;职业高中学生全部免学费,1462人次享受国家助学金146.2万元。
(五)下山脱贫成为全国样板。1993年,我县开始推行“下山脱贫、异地发展”的扶贫工作。截至目前,已有415个村16692户50610人完成异地搬迁,搬迁的村庄与人口占全县自然村总数的1/3、总人口的1/6。该成功案例先后得到习近平、汪洋等国家领导人的批示肯定,并被纳入《可持续发展之路——中国10年》画册,先后作为2002年世界可持续发展首脑会议、2004年全球扶贫大会的交流材料。
(六)金融支持产业发展带动农民增收。实现扶贫小额农贷贴息208万元,成立28家村级资金互助会。县财政每年筹措300余万元用于农村劳动力技能培训,每年培训下山农民1万余人次。2015年,全县共发放来料加工以奖代补资金100.94万元,实现来料加工收入4.45亿元。全县现有来料加工点2139个,从业人员3.9万人,带动低收入农户1542人,人均来料加工费收入1.1万元,低收入农户集中村和下山脱贫搬迁小区实现了来料加工点全覆盖。
二、农村社会保障中存在的问题
(一)体制机制不够健全
农村贫困人口社会保障工作面广、内容繁杂,工作涉及农办、教育、民政、财政、社保、农业、卫计、妇联、残联等多家部门,由于缺乏统一的平台,导致多头管理,各自为政。各相关部门都从各自职能角度出发,划定保障标准,制定保障政策,部门之间权责不清,相互推诿,数据信息不能共享,导致部门政策之间衔接性不够,缺乏制度的整体性和系统性,农村贫困人口难以便捷的享受到政策红利。
(二)保障体系还不够健全
目前,我县农村最低生活保障的标准仍然处于较低水平,低保享受纳入与退出机制仍不够顺畅,“人情保”、“关系保”还一定程度的存在,有些低保户有“等、靠、要”的想法,产生“养懒汉”现象,致使“应保尽保”受到影响。部分低保边缘户和支出型贫困人口,无法纳入“低保户”,而自身经济能力又不强,农村最低生活保障制度、医疗保险制度、养老保险制度的现状从各方面看都无法满足他们的需要,这严重制约了农村社会保障工作的发展。同时,农村大病医疗救助制度仍显不足,重大疾病、特殊病、罕见病患者自负部分负担重、压力大,因病致贫返贫现象仍较为突出。
(三)保障资金压力较大
加强农村社会保障体系建设需要强有力的资金支撑,资金主要来源于三大块,分别是农民个人、县财政补助和村级集体资金的支持。从农民这个群体看,除困难户外,大多数农民有一定的经济实力投入到自己的社会保障。资金压力主要是财政压力和村级集体资金的压力,如果财政和集体资金投入不足,不能发挥导向作用,则势必影响农民投入的积极性,影响整个农村社会保障体系建设进程。根据县财政数据显示,2015年12月我县仅低保资金就支出182.5万元,同比增长101.43万元,预计2016年全年低保资金支出将超3000万元以上,我县作为原来的26个欠发达县市之一,财政基础薄弱,资金压力较大。
(四)产业扶贫遭遇瓶颈制约
由于初期的农村产业扶贫多为劳动密集型,从业人员队伍素质、职业技能、思想理念都相对低下,从业人员趋向老龄化,随着农村新一代逐步向城镇就业靠拢,农村的来料加工、观光旅游、乡村精品民宿等产业都遭遇人才瓶颈。同时,我县农家乐、乡村旅游、精品民宿等农村支柱产业,在发展过程中都或多或少受到了用地政策、消防审批、食品安全等方面制约,严重制约着农民脱贫致富。
(五)农民的失业风险正在产生并加剧
农民失业风险的产生与加剧,成因有三:一是耕地少,大部分农业劳动力的大部分时间处于闲置状态,并难以向非农部门转移;二是由于市场风险和自然灾害等,土地收益难以维持基本生活;三是完全脱离土地的农民和家庭增多。事实表明,农民所特有的土地保障功能正在弱化,这乃是农民失业风险产生与加剧的根源所在,也是部分农民生活缺乏保障的原因。
三、进一步完善农村社会保障制度的建议与对策
(一)加强组织领导,健全体制机制
要强化农村社会保障“一盘棋”思想,整合现有各部门农村社会保障相关职能,建立全县社会保障工作协调机构或联席会议,配备专职工作人员,专门负责我县农村社会保障相关的养老、医疗、失业、社会救助等工作,摸清我县贫困人口基数和有关情况,为农村社会保障工作奠定基础。建立农村贫困人口“社会保障和救助统一数据平台”,完善农村贫困人口基础信息数据,在为政府和相关部门提供资金运行状态、保障对象管理等情况的基础上,又能实现社会保障和救助信息资源共享互通的“互联网+”的社会保障模式。建立低保户分类管理机制,借鉴南京市浦口区“红黄绿”三色分类监管制度,建立“低保户”动态管理标准化工作机制,实现低保户纳入和退出常态化管理。
(二)扩大社保覆盖面,全面推进农村社会养老保险制度
针对我县农村社会保障水平较低且覆盖面较窄的现实,要通过各种形式大力宣传农村社会养老保险政策,引导农村居民普遍参保,最终基本实现对农村适龄村民的全覆盖。建议建立多层次、相互衔接转移的城乡养老保险关系和基金转移衔接机制,逐步实现“城乡居民养老保险”一体化。要进一步扩大新型农村社会养老保险,借鉴国外农村养老保险的先进模式,拓展农村社会养老的思路,建立多元化、多层次的农村养老模式。
(三)提高保障水平,促进新型农村合作医疗可持续发展
保持对新型农村合作医疗的转移支付力度,引导更多的资金进入新农合。在合理确定报销比例的基础上,逐步提高农村医疗保障水平。扩大支付范围和限额,在条件成熟和经济允许的情况下,逐步向城镇基本医疗保险制度过渡,实现城乡统一。
要不断整合城乡卫生资源,建立健全县乡村三级医疗卫生服务网络,重点办好县级医院,逐步推进乡镇卫生院标准化建设和规范化管理,支持村卫生室建设,向农民提供安全价廉的基本医疗服务。妥善解决乡村医生补贴。大力推进“双下沉、两提升”长效机制建设,完善城市医师支援农村制度,通过不断完善医疗保障,使农民得到优质、低廉、便捷有效的医疗服务,让农民群众真正享受到新型农村合作医疗制度的优越性。
(四)健全社会救助体系,不断提高救助标准
要实行政府救助与社会救助相结合,积极培育民间公益性社会救助组织发展,实现社会救助主体的多元化。探索建立多元筹资体制,扩大救助资金的来源渠道。对企业和个人用于社会救助的捐资要给予税收政策优惠。对企业和个人捐助设立的民间救助基金,由基金管理机构自行管理。政府也可以向民间救助基金注入一定的资金,共同参与救助基金的管理,确保救助资金规范运作、服务社会。
整合现有救助资源,规范农村社会的救助管理。围绕现有的农村救灾、低保、五保、特困户补助、医疗救助、计划生育家庭等制度性救助项目,以及临时帮困、送温暖等各种临时应急性救助项目,适当加以整合归并,使整体制度更加简约和易于操作。建议取消农村五保、特困户救助以及各种临时性、应急性救助项目,用统一的最低生活保障制度取而代之;将医疗救助并入新型农村合作医疗制度;继续保留灾民救助项目和计划生育奖励政策,基本建立起新型社会救助体系,扩大保障范围,形成正常增长机制,适时提高救助标准。最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制,是社会保障体系中的最后一道“安全网”,其意义和作用十分重要。标准应参照我县农村居民维持最低生活所需要的基本支出来确定。
(五)继续做好产业扶贫工作,强化农村自我造血功能
要依托我县得天独厚的生态禀赋,充分发挥稻米、茶叶、蜜梨、高山蔬菜、茭白、食用菌、宣莲等传统优势产业,大力培育专业合作社、家庭农场、农业龙头企业等农业主体,通过“公司+基地+农户”模式,发展绿色、无公害、有机农业,带动更多的农民增加收入,推进传统农业向现代农业转变。要加大政策扶持力度,促进农产品的市场营销。加大对农村电商的支持力度。继续做好来料加工、农村富余劳动力的转移培训、超市经济的转型扶持工作。
要按照“传统产业特色化、新兴产业精品化”的思路,继续打响农业有机品牌,积极探索创意农业,在发展休闲农业观光业中寻找生态农业撬动绿色经济的新支点。要做好农家乐、精品民宿的开发与规范工作,做好光伏能源扶贫工作。通过农村自身的发展,帮助贫困人口脱贫致富。
(六)总结经验,稳定政策,逐步建立城乡一体化的社会保障体系
农村社会保障应从实际出发,因地制宜,积极稳妥,不搞“一刀切”,不搞“一哄起”。要深入调查研究,总结经验,用科学的方法,实事求是的态度,发现和解决实际问题;稳定相关政策,防止政策波动,影响群众积极性;坚持低起点、低标准,以保障低收入人群的基本生活为目标,采取从实际出发,量力而行、积极引导、逐步推广的方法,培育农民的正确认识,稳步推进农村社会保障事业的健康发展。
在农村社会保障滞后于城市、城乡收入差距很大的情况下,应尽快扭转社会保障财政支出的城市偏向,加大对农村社会保障的投入。农村社会保障体系建设的最终目标是要按照统筹城乡发展的要求,逐步改变二元经济结构下城乡保障制度差别过大、城乡劳动者的境遇很不平等的状况。要按照城乡社会保障项目基本一致、资金管理原则基本一致、规定互相衔接、政策法规基本一致的要求,加快建立健全农村社会养老保险、医疗保险、社会救助、社会福利制度,逐步实现城乡社会保障的接轨,最终建立起城乡一体化的社会保障体系。